论文提要： 涉法涉诉信访是具有我国特色的一项社会救济制度。近几年来，涉诉信访案件总量虽然出现了一定程度的下降，但仍居于高位运行，而且呈现出动态累进、行为方式复杂多样、组织化加强的态势。在处理涉诉信访过程中，法院系统沿用行政信访“属地管理”原则，层层批转、交办现象普遍，被称为信访“批发”。这种“批发”机制与涉诉信访不相适应，其种种弊端、危害越来越明显。因此，变革旧机制，建立新的涉诉信访处理架构体系，由初访责任法院直接对涉诉信访进行化解，变“批发”为“消化”已是当务之急。建立这一新机制，还必须明确界定初访责任法院，严格其职责，并通过规范接访处访行为、限定接访处访期间、整合机构力量等办法，来达到化解涉诉信访之目的。
全文共9900余字。
引言
当前，我国正处于社会转型期，各种新的利益矛盾冲突不断涌现。继“执行难”之后，处于这些矛盾交织“风口浪尖”的人民法院再度遭遇一大难题——涉诉信访案件不断增多，群访、集访、缠访、越级访层出不穷，给法院审判工作带来极大压力。近年来，各级人民法院都在对新形势下的涉诉信访问题加强调查研究，总结了一些有效的工作方法，提出了不少新的工作思路。然而，在现阶段涉诉信访工作机制上，仍然存在诸多弊端。笔者通过涉诉信访工作实践，就建立涉诉信访工作新机制提出几点粗略的见解，供商榷。
一、演进之变——现阶段涉诉信访的新形势、新特点
最高人民法院于2004年4月召开的全国法院涉诉信访工作会议上，将涉诉信访定义为：与某一具体诉讼案件相联系，针对人民法院审判和执行案件的行为或结果，要求人民法院启动司法程序、实施一定诉讼行为的人民群众的来信和来访。①其内容相当广泛，既有对程序上的起诉、管辖诉求，也有对实体上的判决或裁定申诉和申请再审请求，还涉及诸如执行、效率、作风、态度、方法和司法礼仪等方面的问题。随着形势的发展，涉诉信访演化出许多新的特点，主要体现在：
（一）信访总量在连续几年攀升后开始出现下降
根据最高人民法院近几年的工作报告和人民法院报网站2008年6月3日发表的《如何实现服判息诉——全国法院申诉信访案件情况调查》②一文所记载的数据，2003年，最高法院接待处理涉诉信访12万余件(人)次。到2004年，办理来信来访已达147665件人次，上升23.6％。①全国法院共办理群众来信来访高达422万件(人)次。如下表：
全国法院申诉、信访案件收案情况
数量
年份 申诉
(件) 变量
(％) 来信
(件次) 变量
(％) 来访
(人次) 变量
(％)
2003年 96391 +0.48 939632 -6.12 3033725 +14.26
2004年 105581 +9.53 888782 -5.41 3331440 +9.81
2005年 105600 +0.02 858030 -3.46 3137214 -5.83
2006年 106717 +1.06 722716 -15.77 2825788 -9.93
2007年 98788 -7.43 577319 -20.12 2449015 -13.33
①摘自最高人民法院原院长肖扬在2004年4月全国法院涉诉信访工作会议上的讲话。
②该文作者佟季，文发于《人民法院报》网站http://rmfyb.chinacourt.org/public/detail.php?id=119686
可见，2004年的涉诉信访量为历史最高，因其发展之迅猛而被称为“涉诉信访潮”、“信访洪流”。此后，全国法院采取了一系列有力措施，加大息诉息访工作力度，强化化解涉诉信访工作责任。2005年最高法院共处理群众来信来访147449件(人)次，②全国法院办理的涉诉信访案件为3995244件(人)次，开始出现下降。2006年，最高法院办理涉诉信访件140505件(人)次，③全国法院办理涉诉信访3548504件(人)次，总量下降了近12个百分点。2007年，全国法院共处理涉诉信访件3026334件(人)次，同比下降14.72％。涉诉信访总量虽然仍居于高位，但已经出现逐年下落趋势。
（二）动态累进现象日趋突出
笔者所称涉诉信访动态累进，是指正在处理或者已经处理的涉诉信访案件，信访人仍在持续上访，坚持不肯息访而累变升级为重复访、新旧交织访、缠访、越级访、非法访的情形。当前涉诉信访总量有所减少，但形势仍然严峻，其根源就在于动态累进现象突出，发生在各级党委、人大、政法委、法院、检察院等部门的重复访、新旧交织访、缠访、越级访、非法访在全部涉诉信访案件中所占比例不断攀升。在不少地区，这些非正常访已占信访总量的七到八成。①有的信访人固执己见，将缠诉作为讨价还价的筹码，为满足自己的过分要求，就同一事实、同一理由不断重复上访。有的直接进京赴省上访，有的将信访当成要挟手段，动辄以上访给法院施压。少数人为达非法目的以自残、自杀相威胁缠访闹访，或者采取暴力，危及接访人员人身安全和国家安全。历史陈案的当事人不能正视当时的社会环境和法律规定，以现在标准衡量其权益，在法院没有支持后反复信访，试图达到翻案目的。部分上访老户，问题虽然给予解决了，但一旦有特定的上访气候，又提出新的条件、理由和要求，重新走上上访之路。涉诉信访问题总体来说是新旧交织，累进错杂。
①、②、③最高人民法院2005、2006、2007年工作报告, 载于最高人民法院网http://www.court.cn/work
（三）信访行为凸显出多样性和组织性
就信访行为方式而言，以往常见的在上班时间通过办公室约见上访的方式迅速消退，取而代之的是选择在“两会”召开期间、领导检查工作等时机，采取打横幅、竖标语、呼口号、闯会场、下跪、鸣“冤”、堵门、堵路、哄闹、干扰办公等多种方式，而且演化的进度越来越快，程度越来越烈。同时，信访行为的组织性也越来越明显。有的信访人认为单个信访不能引起足够重视，为壮大声势、扩大影响而四处串联其他同类信访人员，鼓动组成数人甚至数十人的信访队伍，统一集体信访。少数人为实现其不法目的，误导、煽动、利用其他善良信访群众，形成群体性信访，扰乱正常信访秩序。个别上访老户甚至靠指引他人信访谋生，四处联络“访友”，组织“信访同盟会、联谊会”，帮助出主意、出人，串联上访。一些不法分子和敌对势力从事幕后操纵，提供资金、物品和智力支持，为信访人洗脑，使之执迷于信访而踏上“生命不止，信访不息”的不归路。这些信访往往分工明确，部署划一，行动一致。笔者体会到，涉诉信访一旦形成组织化后，信访人的诉求就会不断翻新，要求越来越高，胃口越来越大。且其上访信念愈发坚定，头脑愈发固执，化解平息工作变得异常艰难。
①在我区，维稳办统计资料显示，与2007年同期相比，今年1-6月各类非正常访已占信访总量的91.2％。根据全省通报以及我们与其他地区交流经验的情况看，大多地区非正常访所占比例基本也在80％左右。
（四）涉诉信访案件“批发”趋向严重
交办、转办涉诉信访案件曾经在前几年的信访峰值期对加快处理进度、增大处理数量发挥过较为重要的作用。随后，这种“批量处理”的方式被广泛沿用。党委、人大、政协、政法委、信访局等部门根据“谁主管谁负责、属地管理”原则，将涉诉信访件交办或转办到相关人民法院。上级法院又层层批转，其中大部分一直批转到基层法院。久而久之，形成了一种“模式化”运作，接到涉诉信访案件，便一“批”了事。上级交办、转办案件日趋增多，力度不断加大演进为必然。有的地区，只要信访件中有某一个枝节涉及诉讼或者所反映的情况涉及法律问题，不问信访对象，一律作为涉诉信访批转。涉诉信访件被附加上一纸交办、转办函后，又回到基层。人们形象地将这种信访批转活动称之为“批发”，将批转部门称为“批发部”。由于管理不规范，也为了打发信访人离开，这些“批发”函件往往都给信访人复印一份，有时甚至还将原件交由他们带给人民法院。信访人便拿着这些函件作“尚方宝剑”，要求立即给以满意结果，否则再次上访。
二、“批发”之弊——涉诉信访批转机制的弊端与危害
根据目前涉诉信访“批发”模式，接访法院对于来访，不问是否越级，均以“属地管理”原则“将‘批发’进行到底”，绝少出现自行处理、消化的情况。在大量涉诉信访案件被“批发”而未被实际消化的情境下，这种工作模式的弊端和危害日益显现出来，成为涉诉信访工作机制的一大痼疾。
（一）“批发”依据的属地管理原则与涉诉信访处理不相适应
属地管理源于国家信访部门制定的一项信访管辖原则：地方专属管辖，即以信访人户籍所在地而确定属地，其信访原则上均由该属地有关部门负责处理。
在处理涉诉信访工作中，这种“地方专属管辖”也被人民法院系统全盘移植。户籍在本辖区的信访人的息访稳定工作，无论是本院直接作出生效判决的，还是上诉后经上级法院作出维持或改判的，或者经申诉再审作出裁判的，甚至是其他法院裁判的，不论有无信访责任，一概“批发”到户籍所在地法院负责——这便是人民法院涉诉信访批转机制的弊端和危害的根源所在，是涉诉信访工作体制上的设计失当。
笔者认为，人民法院涉诉信访工作具有其独特的法律专业性和审级管辖权，还存在法定的自由裁量权。在当前法治环境更需要维护即判力、树立司法权威的情况之下，套用地方专属管辖原则，采取“批发”主义，不符合涉诉信访案件息访稳定的实际工作需要，极易造成未曾接访而责任处访，接访知访而无相关责任的格局。实践中，我们也发现，不少信访当事人在属地管辖的管理框架内，无法解决实质性的问题。属地法院于是常被陷入突击处访、疲于应付而实际不能解决上访问题，难以稳控上访的境地。
（二）“批发”带来的司法资源浪费令人痛心
形式上，批转、交办涉诉信访案件给属地法院，似乎给解决信访问题、稳定信访人甚至为依法纠错、推进司法公正都提供了有利渠道，但其在实质上，是导致司法资源在无为的案件传递中被大量消耗，其更大的负面影响是使终审权的终局性和权威性长期处于不稳定状态，也无形中给了一些当事人一个信号：只要死缠滥诉，就有可能赢得自己期待的结果。
同时，由于“批发”具有不可否认的“打发”信访人的意图，对信访人的诉求、咨询难免敷衍；又因为“批发”体制本身注定缺乏对每个来访者核实判断的能力，有的部门对信访者的理由、案件事实以及法律法规政策没有作全面深入了解，而基于对信访人单方陈述的同情，盲目地简单批转，随意表态。使信访人产生误解，吊起了信访人更高的“胃口”，让一些信访人有理由对终审判决的权威性产生质疑或对通过信访实现改判目的充满期待。这种“批发”无疑将导致消除“敷衍”和“随意”的成本增大，使涉诉信访案件的处理更难，耗费的司法资源更多。
在很多时候，信访人就一个问题可能同时找上下几级法院，在批转之中，得到的答复和解决方案可能不一样，甚至相互矛盾。同一案件，有时可能被反复批转到下级法院处理，有的案件因多方原因得不到解决又从下级被转批回来，再上访再被批转，反反复复，造成重复接访、请示、汇报、协调，从而消耗了接访人员大量的精力，造成消化时机的延误，甚至被中途搁浅。长此以往，恶性循环，不断消耗着法院大量的人力、物力、财力，浪费有限的司法资源。
（三）“批发”容易造成信访不止的局面
现实中，当事人在败诉后千方百计向党委、人大及其他部门进行频繁信访，这些信访绝大多数都会被批转或者交办，形成大量涉诉信访“批发”的基本来源。由于很多问题在基层法院难以解决，但是上级法院又要求“把问题解决在基层”，在问题无法解决又不得不解决的压力下，阳奉阴违、拖延和采取非常手段几乎就成了某些基层法院的一种无奈之举或者变通的制度化策略。“面对指令化解的压力，群众极端不满的怨气，相当一部分基层信访问题的处理中不得已采取强压、妥协、哄骗、盯梢跟踪、截访等法治以外甚至违法的方法”①就成为残酷的现实。
因此，“批发”这种解决模式无疑具有相当大的局限性，问题可能一时得到缓解，但却不能实现实质性解决。而且由于不问是否具有信访责任而一律“批发”到属地法院，也极可能致使上、下级法院之间在消化处理涉诉信访问题上相互推诿生隙。另外，许多信访事件本身具有法律事实和法律适用的不确定性，在“批发”中，稍有不慎，作出的答复稍有欠缺或者偏颇，就会使信访人本能地从实体公正的角度进行评判，从对自己有利的方面诠释。更因为信访人有批转、交办函“尚方宝剑”的存在，就算其再无理缠访、闹访，基层法院也不易甚或不敢依法处置。
面对这种现状，越来越多的人不论有理没理、该不该上访，大多要选择信访这一救济方式就显现得自然而必然。相当一部分涉足信访的人员也因“批发”对之具有某种程度的有利而乐此不疲，在形成一定固定思维模式后甚至难以休止，之后又引起一部分人效仿，涉诉信访案件因此源源不断发生，“信访族”队伍不缩反胀。严重影响法院正常司法活动，扰乱司法的正常秩序。
①张俊义、李春著：《再论涉诉信访制度的改革与完善》，文载于中国法院网，http://www.chinacourt.org/html/article/200805/28/304376.shtml
（四）“批发”影响司法独立和司法权威
毋庸讳言，涉诉信访在为当事人提供权利救济的同时，也为其他机构和人员干预司法提供了制度性背景和条件，“为程序外力量妨碍司法洞开了后门。”①为而由于“批发”机制的存在，使“批发”部门在冠以“依法”前提下，提出倾向性意见，甚至是任意地附加其主观意志，而不必承担责任成为可能。这些来自上级的意见又往往成为基层法院在对信访进行处理时不得不考虑的因素，在对意图通过信访申诉而达到改判目的之类的涉诉信访而言，尤为如此。“上级法院指令督促对生效判决进行复查，也对下级法院及法官的独立司法、上下级法院之间关系的正确定位构成挑战。”①
①陈雪梅著：《“问题化”之后的忧思——法院涉诉信访制度的利弊分析与进路选择》，《司法权威与司法公信力的构建》第270页。
令人担忧的是，当前司法实践中，赋予“批发”效力的不可抗拒性和无可申辩性俨然成为主流，使得涉诉信访无论有无道理，都必然要进入审查环节，裁判的终局性一再受到挑战。而且，当前“批发”基本上都是文来文往，公文式交接，缺少必要的沟通。另如前述，一部分“批发”件还是由信访人转带而来，有的在转交之时又捎上某“批发人”的“指示”，甚至又添油加醋一番，种种误会和曲解便在“批发”中不可避免地产生，以致上下级法院之间相互埋怨、互不信任，酿成抵触，自戕司法权威。
实际上，信访人之所以向上提起涉诉信访，很大程度上就是基于对基层法院的处理不满意、不信任，到了上级法院之后，又被“批发”回基层法院，难免让他们产生“官官相卫”、“上下串通”的误解。也由于上级法院是“批发”而非“消化”，容易使息访人产生上级法院“高高在上，不关心百姓疾苦”的错误认识，原本对上级法院的信任也因“批发”而化为乌有。失去信任，司法公信力安在？司法权威又何从谈起？
三、“消化”之道——建立由初访责任法院直接化解的涉诉信访工作新机制
信访人基于对上级法院“断案严明”的期盼而提出的涉诉信访，与其批转，不如顺其意愿。笔者结合《信访条例》、中共中央、国务院《关于进一步加强新时期信访工作的意见》、中共中央政法委员会《涉法涉诉信访责任追究规定》，提出建立一种符合法律和相关规定、切合现实、具有较强操作性的新机制，即由信访人初访、负有化解责任的法院对涉诉信访案件直接进行“消化”，而尽量不再批转、交办。
①张俊义、李春著：《再论涉诉信访制度的改革与完善》，文载于中国法院网，http://www.chinacourt.org/html/article/200805/28/304376.shtml
（一）新机制的架构体系
访级设定体系。设定这一体系的目的在于将涉诉信访划定为相应的级别，对应接访处访法院，规范涉诉信访的无序状态。涉诉信访相比其他信访而言，最大的区别就是其独具涉及法律专业和审级管辖等特性，如果不加以级别限定，任由其直接到省进京信访，“批发”将无限复加，初访责任法院化解便失去了基础。访级设定实行三访终访制，首次涉诉信访为初级信访，对初级信访处理不服而再次信访的，为复级信访，仍然不服继续信访的，为终级信访。接待该初级、复级、终级信访的法院为接访处访法院。终级信访后的处理意见具有最终效力，信访人若仍以同一事实和理由信访的，不予受理，坚持要访的，以缠访闹访处。复级、终级信访既包括向上一级法院提出，也包括向同一法院第二次或者第三次提出的信访。
接访处理体系。由于初访责任法院在处理涉诉信访案件具有先予处理的优势，对信访人最初的诉求及其之后的演进和事态的变化最为了解，同时也为便于打消信访人过份索求和“闹就能解决”的错误思想，消除无理缠访、越级访，对涉诉信访案件的接访处理上，应以初访责任法院为主。对该法院直接“消化”涉诉信访所做的工作，应予充分肯定和支持。对初级信访处理不服提起复级乃至终级信访的，负责处理复级、终级信访的法院在作出处理意见时应与初访责任法院充分沟通，了解信访演进动态，并征求其意见。
政策法律体系。在政策层面上，中共中央、国务院《关于进一步加强新时期信访工作的意见》、中共中央政法委员会《涉法涉诉信访责任追究规定》及《涉法涉诉信访案件终结办法》以及各级政法委出台相关规定等是当前涉诉信访案件接访处访的主要政策依据。在法律法规层面上，我国三大诉讼法、《信访条例》可作为涉诉信访案件处理程序的规定，《民法通则》、《刑法》、《物权法》等则是对涉诉信访案件进行实体处理的准绳。然而，当前对涉诉信访案件的处理，无论政策还是法律，均存在严重缺陷。如对信访救济的功能扩张太大，对违法信访、非正常访、乱访、缠访、闹访界定不严，制裁不力，处理程序杂乱，追究责任的底线和方式过左，①法官权益保障不到位等。必须引起高度重视，着手修改完善。在《民事诉讼法》关于申诉再审程序修改的基础上，加快对裁判终局性维护和对其他诉讼法的修改进度。修订《信访条例》或者干脆制订《信访法》，明确信访权、责和处访程序，增加对信访情况区分、非法信访界定和惩处、刑事责任追究方式和处罚幅度等规定。也可以在《刑法》中增加对无理缠访、闹访、暴访而构成犯罪的定罪量刑条款。从而把涉诉信访行为逐步引导到法律轨道上来，形成统一的信访条例律体系，促进信访工作规范化和法制化。
①当前我国有关对于涉诉信访工作责任追究的制度，自中央到基层，至少有上百种之众。其中不少制度将责任追究的底线放得过低，个别地方几乎是出现涉诉信访，不论有无责任，一律先行追究责任，未能正确认识涉诉信访的功能和规律，矫枉过正，基层法院、基层法官不堪其苦，不甚其压力，工作积极性受压制，反倒不利于涉诉信访的化解。
（二）初访责任法院的界定
首先，不能狭隘地将“属地”理解为信访人户籍所在地。笔者认为，涉诉信访属地管理之“属地”是指案件的管辖权归属地，有权管辖该案件的法院均应列入该“属地”范围，即为管辖所属之地。那种将“属地管理”简单确定为信访人户籍所在地负责、直接“批发”由其处理的认识和做法是不全面的，也是不准确的。现实中，部分涉诉信访案件的信访人户籍所在地与其案件的管辖地并不一致。我国法律确立的是管辖权所属法院受理案件的原则，案件的处理即依赖于具有管辖权的法院进行处理。因此，涉诉信访案件一律由户籍所在地法院处理显然不当，于法亦无据。
其次，要明确“初访”法院，即信访人首次信访所到达的法院。只要该涉诉信访案件属于其管辖范围内，该初次接访的法院就应当认真审查，及时办理，这也是信访处理“首问负责制”原则的要求，是对其具体化和的体现。需要指出的是，对于尚正在办理的案件，初次来信来访的，初访法院应直接确定为审理该案的法院，由其处理，负责到底，不得推诿、延误处理时机。上级法院对此除反映办案人员违纪、具有徇私枉法等行为而径行查处之外，原则上不予接访，亦勿须“批发”，以自避干涉司法独立之嫌。
第三，要分清责任法院。参照《信访条例》第十六条“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理”的规定，有权接访处理涉诉信访案件的法院，首先应当是作出生效裁判的法院及其上一级法院。对于正在审理、执行或已经着手处理的涉诉信访案件，已受理或者正在办理的法院即为接访处访的责任法院，此时，其上级法院应排除在责任法院之外。
应当强调的是，上述三个条件必须全部符合，才是初访责任法院合格主体。否则，就会多头受理接访，“批发”又将接踵而至。
（三）“消化”涉诉信访的具体职责
一是强化初信初访责任意识。初访责任法院作为处理涉诉信访的第一关口，做好初访接访工作至关重要。就当前的初访处访工作而言，第一要务是要提高初访责任意识，真正落实好初信初访的“首问责任制”、“首办负责制”。从思想上提高认识，重视初访接访工作，灵活运用“动之以情、晓之以理、言之以法”等接待方法，增强信访处置能力、协调能力、预见能力和应对突发事件的能力，确保涉诉信访接待法律效果和社会效果相统一。
二是落实“消化”责任。对于到本级法院来访的涉诉信访案件，均应由初访责任法院负责处理，自行“消化”，而不再“批发”。接访之后，初访责任法院应当及时安排力量，就涉诉信访反映的问题开展调查，组织听证，必要时还应当进行实地走访，与原办案法官座谈，并采取集体合议制，综合评议研究处理。所作出的决议，原审法院必须遵照执行。在此基础上，提级处理和指令下级处理的方式应当被允许为初访责任法院“消化”涉诉信访的有力补充，指令下级法院处理的，处理结果应报责任法院确认。同时，对涉诉信访案件应逐户建立信访档案，及时上报，并随时通报信访动态，以便上级法院和有关部门了解情况，在出现信访人于处理期间另行上访时统一接待口径，避免“批发”发生。力争在群众信访问题产生的初始阶段或第一时间内解决好信访问题，避免造成群众越级上访或重复上访，使信访问题在刚产生时，就能得到就地就近及时解决。在责任法院处访工作中，涉案的相关法院则负有配合、协调、协助责任，相关的地方组织则负有依生效裁判实事求是解决或组织安排、协助解决上访求决问题及其思想稳定工作的责任。
三是规范初访接访行为。对待信访人的第一次来信来访，首先是要有良好的工作作风，热情接待，和言细语，力戒“生、冷、硬、推、拖”以及“门难进、脸难看、话难听”，给其留下较好的第一印象。其次是要耐心听取陈述，认真做好记录。要尽量引导来访人员如实反映问题，详实、准确地了解和掌握群众上访反映的情况，把来访人反映的情况和问题详细记录。如来访人不能书写，应制作笔录，在校正无误后，让其签名、盖章或捺手印，必要时应当使用录音或者音像设备记录。信访人提交有书面材料的，在审阅后要登记备案。在听取陈述时，要细心洞察信访人的心理趋势，注意其情绪变化和行动举止。如果发现有反常表现，应及时根据情况予以处置，同时应将情况记录清楚。再次是明确规定接访处访应当出具书面意见。无论哪一级，如无责任接访法院的处访书面意见，应告知信访人向初级信访责任法院提出，杜绝其他非初访责任法院批转、交办涉诉信访。
四是限定接访处访时限。在接访时限上，信访人来访的，一般应即时接访，至迟不得超过48小时；对于来信，应在15日内审阅并复信告知接访情况。接访时明确告知信访人处理时限及责任人，逾期未作出明确处理的追究相应责任，在提高整体效率的同时更要注重每个环节的效率平衡，避免因某个问题的处理不及时而影响其他问题的处理处理效果。在处访时限上，根据《信访条例》第三十三条“信访事项应当自受理之日起60日内办结；延长期限不得超过30日”的规定，对一般涉诉信访和涉及群体利益的案件，也可以规定在60日内办结，案情重大复杂的，需延长时限的报主管院长批准可延长30日。处理初信初访必须依照法律法规及有关政策，对涉诉信访反映的问题作出客观有效处理，并给信访人明确的答复。
（四）“消化”目标的实现
一要以群众利益为重。必须涉诉信访的接访处访工作的着眼点放在解决群众反映的实际问题上，而不能简单地放在如何控制信访人、稳控上访事态之上。要以维护群众的利益为根本出发点，把切实提高办案质量和效率作为解决法院涉法信访问题的关键，确保案件审理与执行的公正与效率，在全社会实现公正与正义。
二要整合处理机构和力量。当前，人民法院接待处理涉诉信访工作大多划归在立案庭。面临日益严重的信访问题，立案庭凭己之力已难以妥善解决信访问题，也影响了其信访协调解决职能的发挥。因此整合、增强法院信访机构职能，提高其协调解决问题的能力，是建立涉诉信访新机制的现实需要。笔者赞成黑龙江省七台河市中级人民法院张俊义、李春在其《再论涉诉信访制度的改革与完善》①一文中的主张，可以将各级法院的立案庭、监察部门、督办部门进行整体合并，成立专门受理信访案件的委员会，并在人民法院内部实行信访机构直管。笔者同时认为，该委员会主要工作人员必须由具有审判资格的法官担任，以利于合法处理案件。
三要加强综合协调治理。加强向党委、政府请示汇报，与政法各机关业务协调，及时通报案情、证据和处理意见，统一答复口径，形成协调有力、密切配合的工作机制，是共同做好息诉罢访维护稳定工作的重中之重。对于通过法院司法程序已经终结的无理信访、上访老户，对于已经处理的终级信访，应当通过地方党委、人大、政府、当事人单位等社会各界力量形成的合力，纳入社会综合统筹范畴，进行综合治理。对于经过听证核实等手段或者法院审判委员会研究，确定为无理上访的，在报经上级法院备案后终结案件。
四要整顿非法访，打掉背后操纵黑手。针对各种非法访越来越多、缠访闹访愈演愈烈之势以及涉诉信访组织化越来越明显、幕后操纵越来越猖獗的局面，依法予以整顿和打击成为当务之急。这些非法访、幕后操纵行为，有的是为其一己力利，不计后果，危害公共安全；有的是蓄意制造麻烦，给政府添乱，破坏安定团结；有的则是利用信访问题煽动分裂，策划动乱，意图动摇颠覆国家政权。毫无疑问，他们都已经走向了人民的对立面，成为人民和国家之敌。如果仍然任由其发展蔓延，势必愈加难以控制，影响国家大局稳定，甚至是国家政权根基。笔者主张，在当前情势下，可以对涉诉信访实施接访处访与国家安全保卫联系并行制度。对于在接访中发现有串联、组织、操纵等迹象，应及时联系公安部门、安全保卫机关，通报线索，安排进行暗访调查，掌握证据，依法惩处。在现有法律的框架下，对非法访尚未造成严重后果的，根据《治安管理处罚条例》第十九条的规定，以扰乱社会秩序，拒绝、阻碍国家工作人员执行职务等处以拘留、劳教。对围攻、冲击国家机关，非法集会，聚众滋事等行为，造成较大影响，后果严重的，以破坏社会管理秩序犯罪论处；对幕后操纵或者境内外勾结，进行串联、组织、策划，煽动、欺骗、引诱、教唆信访人闹事，危害国家安全的，以危害或者教唆危害国家安全犯罪而论处。量刑上，可处以拘役、管制、5年以下有期徒刑或者剥夺政治权利，罪行重大处5年以上10年以下有期徒刑，①构成其他犯罪的实行数罪并罚。以彻底破除涉诉信访“同盟”，解散“访友”，打掉幕后操纵“黑手”。
①该文载于《人民法院网》，http://www.chinacourt.org/html/article/200805/28/304376.shtml
结 语
涉诉信访由于涉及广大民众切身利益，通过接待信访，能听到社会底层的声音和意见，历来被认为是司法民主的一种特殊形式，也是上级法院监督下级法院审判工作的重要手段之一。建立由初访责任法院直接“消化”涉诉信访这一新的机制，无疑符合信访工作的新要求，能适应当前涉诉信访的新形势，必将有利于实质性解决涉诉信访问题，减少和控制各种非正常信访，实现社会公平正义，构建和谐、稳定社会。
①我国《刑法》第290条规定，对聚众扰乱社会秩序罪和聚众冲击国家机关罪，分别处3至7年有期徒刑、5至10年有期徒刑；第103条规定分裂国家罪和煽动分裂国家罪处5年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利，首要分子和罪行重大的，处5年以上10以下有期徒刑。
(彭军)