2002年4月1日起施行的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《民事证据规定》），是最高人民法院为实现审判公正与效率、深化人民法院改革的重大举措，也是为了方便人民群众诉讼、适应我国加入WTO的需要所采取的重要措施。它的实施对于我国民事诉讼制度的完善和发展、民事审判实践都将产生重要而深远的影响。但从《民事证据规定》施行一年多来的审判实践看，一些阻却基层法院对该规定的执行效果的问题，已然显现。有鉴于此，我们拟以基层人民法院为视角，结合一年多来在审判实践中执行《民事证据规定》的体会，就当前基层法院执行该规定的若干问题作一番剖析，并在此基础上对其对策谈谈一管之见。所谈观点未必正确，设想亦可能不尽合理，只期能有一点抛砖引玉之效。

    一、关于执行民事证据规则中的若干问题

    当前基层法院执行民事证据规则中的问题，可以分为以下几个方面：

   （一）外部问题

    所谓外部问题，是指基层人民法院以外的、在基层法院进行诉讼活动的其他诉讼参加人（主要是当事人、律师、证人）存在的与执行《民事证据规定》要求不相适应的不良现象。主要表现在以下方面：

    1、当事人法律水平、诉讼能力普遍较低，证据知识和意识薄弱。先看以下一个调查结果。随机抽选法院2002年4—10月受理的50件双方当事人均为个人的民事案件，共100人，调查显示文化程度及比例为：文盲（包括只会写自己姓名的）7人、小学文化（包括未毕业的，下同）42人、初中文化34人、高中文化13人、大专以上文化4人，其中，小学以下的占49%，初中以下的则占83%之众。从适应诉讼活动需要的角度讲，当事人文化程度的高低，往往与他们能否顺利、适当地完成诉讼活动密切相关，对举证能力、规范程度也有明显差异。个中因果，不言而喻。在这种条件下，当事人在举证、质证能力上与规范执行《民事证据规定》的要求之间，实际上呈现着落差较大的断层。这也是影响当前基层法院执行《民事证据规定》效果的最大的外部障碍。

    2、当事人及其代理人（律师或法律工作者，下同）诉讼观念更新迟缓。根据近一年多的立案、审理实践，实行新的证据规则后，能够相对完整、规范地按照新要求履行举证义务、及时行使针对证据的相关权利、有效进行质证的当事人及其代理人尚不多见，动辄申请法院调查收集证据的现象仍几乎案案可见，许多当事人及其代理人至今仍徜徉在过去“一纸诉状到法院，只要动动嘴，法官跑断腿”的惬意之中。究其原因，一是在证据问题上人民法院长期存在的超职权主义诉讼模式，使他们形成的依赖心理壁垒依然坚实；二是仍有不少代理人对新的证据规则缺乏学习和研究，凭经验办案的色彩还很浓厚，热衷于搞证据突袭、搅浑案情、延缓诉讼进程的代理人不乏其人；三是当事人限于自身文化水平，对新证据规则的认知程度不尽人意。

    3、当事人消极应诉现象有增无减。这主要反映在因被告下落不明、故意拒绝到庭而进行公告送达、缺席审理的案件上。由于严格意义上的理想化诉辩式庭审活动，有赖于诉辩双方当事人的积极参与方显完整，当一方当事人怠于参与诉讼时，所谓的举证、质证，实际上将成为法官对到庭一方举证的审查，而且法官有时难免不自觉地陷入替代当事人质证的尴尬角色。

    4、证人拒绝出庭作证的现象更加严重。证人不到庭作证的现象在基层法院审判实践中本已极为普遍，而新的证据规则关于证人作证以出庭作证为原则的规定，事实上增加了他们作证的心理负担，因此证人拒绝出庭作证甚至拒绝提供书面证词的情况更加严重，当某些案件的待证事实，只有证人可以证明，但他们坚决不予作证而人民法院依法又不得进行调查收集时，无疑将形成程序公正与实体不公的矛盾，从而无法实现民事审判定纷止争、维护正义的终极功能。

   （二）内部问题

    所谓内部问题，即基层法院自身存在的，对其切实、全面执行民事证据规定构成阻碍的某些负面因素。主要表现在以下四个方面：

    1、审判理念更新不到位。《民事证据规定》公布已近一年，施行亦已有一年多，但在审理中仍沿用老套路、凭经验进行操作的审判人员尚不乏其人。具体表现主要有：（1）在庭审中纠问式调查多，而指导、指挥当事人对诉、辩证据举证、质证少；（2）在法庭调查时能熟练运用认证规则果断当庭认证的少，而庭后依赖阅卷进行书面认证的多；（3）卷宗里对诉讼证据能按《民事证据规定》的要求，运用配套的诉讼文书进行分类、整理、说明的尚不多见；（4）在诉讼证据较多的案件审理中，能充分运用庭前交换证据提高庭审效率的少，多次开庭、重复质证的现象依然存在；（5）对于举证时限的把握和运用仍处于消极被动状态或重视不够的案件主审法官还为数不少；（6）裁判文书中，对证据的甄别、采信能进行充分有力、生动合理论述的杰作依然鲜见。对上列诸现象，姑称之为“穿新鞋走老路”现象。究其原因，一是部分审判人员未能把积极执行《民事证据规定》放在适应“公正与效率”的世纪审判主题的高度加以重视和落实，对该规定的学习、掌握还不够深刻、全面、熟练，以致审判理念更新滞后，不能较好地适应执行这个规定的要求；二是对基层法院及其审判人员学习、掌握、运用《民事证据规定》的情况缺乏比较到位的培训、考核、监督，使一部分热衷于凭经验办案的人缺少压力而失去动力，一定程度上助长了他们固步自封、安于现状的惰性；三是超职权主义的审判观念在一些法官的头脑中根深蒂固，依然留恋昔日诉讼模式中唯我独尊的光环，从而怠于调整自我、及时转换角色。

    2、案件实行排期开庭模式存在的缺陷,与执行《民事证据规定》形成某些冲突。应当肯定，排期开庭制度作为审判方式改革的一个成功尝试，在基层法院的民事审判中，对于提高效率、减少超审限现象等发挥了一定的积极作用。但在追求一步到庭而对绝大多数案件实行排期开庭后，部门之间由于对案件流转中的某些环节的衔接存在疏漏现象，继而影响基层法院对《民事证据规定》的规范执行的一些负面状况，正开始与执行新的证据规则形成某些冲突。作为《民事证据规定》的一个显著特点，案件主审法官承接案件后，围绕证据问题进行必要的指导说明、限期举证、举证责任分配、证据审查、组织证据交换、归纳诉讼争点等庭前准备工作大大增加和强调，而这些准备工作的有效开展，均有赖于实施准备工作的审判人员能够及时接触当事人方可进行。但实行排期开庭后，一方面，原告在开庭传票到手便消极等候开庭之日的情况与审判人员对庭前准备工作缺乏足够重视的情况一旦结合，则一次开庭之后再举证、再次举证之后又开庭的现象发生的可能将大为增加，不仅会带来审判资源的浪费、当事人诉 悖；另一方面，案件在立案部门向当事人发送了受理、应诉通知书、开庭传票等基本诉讼文书再移交审理部门，而后再由审理部门确定具体承办人后，案件承办人决定对当事人确定举证时限的，必然再次启动送达程序向有关当事人送达举证通知书，既增加了送达环节，又加大了人民法院的诉讼支出；再者，由于排期开庭的时间一般定在立案后的第二十五日，当案件主审人根据个案情况而决定直接适用普通审理时，根据《民事证据规定》第三十三条第三款的规定，所确定的举证时限至少应为30日，则容易形成立案部门所定开庭时间早于审理部门确定的举证时限届满日的矛盾状况，如审理部门对开庭时间又疏于相应调整，则会因违反《民事证据规定》而造成程序违法。

    3、审判组织模式及运作机制滞后。相当长的一段时期以来，除排期开庭的案件外，基层人民法院就判决处理的案件而言，其审理民事案件的组织模式和运作机制主要表现为：立案——移交审判庭——确定一名具体承办人（审判员或助审员）——组成合议庭（简易程序不涉及该环节）——主审人审查案件材料——发应诉通知书、诉状副本、开庭传票等诉讼文书——开庭（一次、两次或多次）——拟写审理报告、合议、制作裁判文书——宣判、送达裁判文书——立卷、报结案件。在这个过程中，主审法官对于其中每个环节的具体操作，几乎事必躬亲。除此之外，在审、书配比明显失衡的审理部门，相当部分具体承办案件的审判人员还要担任其他审判人员开庭时的庭审记录工作，以及协助调查、送达等辅助工作。在当前基层人民法院受理案件有增无减、相当一部分审判人员刚刚离岗的不利形势下，继续实行这种审判人员“既当主角又当配角”的审判组织模式和审理运作机制中，苛求这些“集主角和配角于一身”的审判人员在审理案件时，全面、规范地按照《民事证据规定》的要求做好所有的庭前准备工作以保障高效庭审，无论在精力、时间上，还是在审判质量上，都难以得到可靠保证。客观地分析，一些审判人员在《民事证据规定》施行一年多来仍无法熟练、规范地运用其规则，与他们在现有审判组织模式和运作机制下，疲于应付源源不断的大量讼案，以致疏于深入学习、研究新的业务知识不无相当的关系。笔者认为，现有审判组织模式下形成的审和判的职能高度融合、职责界定不清的状况，已难以适应基层法院执行新的民事证据规则的要求，因而正日益成为基层法院有效执行新的民事证据规则、真正确立证据在民事诉讼中核心地位的又一障碍。

    4、法官履行释明义务的欠缺。大陆法系国家民事诉讼制度中设立的法院释明权，是指法院为救济当事人在举证和质证过程中存在的能力上的不足或缺漏，通过发问、指导等方式以澄清或落实当事人所主张的某些事实，以引导和协助当事人对案件的主要事实和主要证据进行有效和积极辩论的权力。其设立的初衷是为了平衡诉讼当事人在辩论能力上的差异，从而实现程序正义和实体正义的结合。设立法院释明权，可以有效地保证法官对诉讼的引导和控制，提高诉讼效率。释明权后来逐渐演变为法院对当事人所承担的一种义务。通览《民事证据规定》，其中涉及法院（法官）应当履行相关释明义务的环节多达七处之多，足见法官在诉讼过程中履行释明义务的重要。但是，从《民事证据规定》施行以来的实际情况看，由于法官素质的差异，能够谙熟释明范围、要求，切实按照该规定关于释明义务的要求正确、规范、适时、适度地履行释明义务的法官仍不多见。这在一定程度上影响了实施《民事证据规定》应有的效果。此外，立案时对当事人起诉的证据审查过于宽松，也或多或少地助长了当事人消极履行举证义务的心理。

   （三）其它问题

    这主要体现在新的证据规则中的某些规定由于过于超前、原则与基层法院所面临的审判实际相脱离，以及民诉法的相关规定已显滞后，从而阻却基层法院规范执行新的证据规则的情况。分析如下：

    1、《民事证据规定》界定人民法院可依职权主动调查收集证据的范围过窄、对当事人申请调查收集证据的条件规定过于原则。该规定第十五条将人民法院可依职权主动调查收集证据的范围限制为两种情形，一是涉及可能有损国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实；二是涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等与实体争议无关的程序性事项。除此之外，非经当事人申请且符合规定的条件不得主动启动调查程序。而第十七条中对当事人申请法院调查收集证据的条件则限于三种情形，其中该条第三项显得过于原则，实践中难以把握。当出现当事人提供的证人愿意接受法院当面调查而不愿出庭作证、某些案件确有必要进行现场勘查并制作相关笔录、图表（按新的证据规则，这些都不属于依法可由法院主动调查收集或依当事人申请可以调查收集的情形）等情形时，会使司法裁判陷入顾及程序公正而无力切实保障当事人合法权益的无奈境地，容易挫伤公民寻求司法途径解决权益争议、实现实体正义的信心。

    2、举证时限的规定不够科学。由于《民事证据规定》是以适用普通程序为立法视角，加上制定者可能对该规则施行后所调整的当事人主体目前具有的法律认知水平、诉讼态度估计过于乐观，因而使之某些规定在基层人民法院的审判实践中，表现出相对超前、难以规范的状况。如该规定第八十一条规定适用简易程序审理案件不受第三十三条第三款规定（即指定的举证期限不得少于30日，起算日为当事人收到受理通知书和应诉通知书的次日）的限制，当出现案件先用简易程序审理后依法转为普通程序审理的情形（实行排期开庭后，该情形经常发生），根据个案情况确需重新指定举证期限时，其起算日以何为准？转换审判程序前业已指定或当事人协商确定的举证期限是否应予相应扣除？这些问题在新的证据规则中未作明确或规范，极易造成基层法院执法尺度不一的混乱局面。

    3、立法对释明义务的规定存在缺陷。释明义务的范围作为释明权制度的核心，是法官履行释明义务的法律依据。但新的证据规则对法官履行释明义务的规定，只限于释明的时间和法律适用方面，对事实的释明权问题则未作规定。这种缺陷的存在，制约着法官履行释明义务的自信。

    4、民诉法关于送达的规定，无论在期限上还是方式上所存在的滞后，不仅已成为基层法院贯彻“效率“原则的瓶颈，还与当事人希望尽快了断争议的善良愿望形成冲突。众所周知，送达程序作为诉讼过程的重要环节，其进行是否顺利，直接影响着诉讼进程能否顺利推进，也在很大程度上决定着审判能否高效运作。而现行民诉法在送达程序的规定上存在的诸如公告期限太长、答辩期限统得过死、留滞送达须有他人证明、在邮件上注明拒绝签收不算送达、方式限于四种等滞后现象，已明显阻碍着基层人民法院对于新的证据规则的执行效果。如被告下落不明（事实上有的是当事人的亲属拒绝提供线索）的案件，按新的证据规定，其举证期限应至少为公告期间届满日的次日起30日内，这无形中为那些恶意拖延债务的当事人至少增加了30天的合法逃债期，对于权利人来说显然是不公平的。

    二、对上述问题的对策

    1、倡导与时俱进精神，迅速、全面更新审判理念和诉讼观念。对于审判人员，首先要进一步强化对新的证据规则的学习、研究、掌握，打牢证据理论基础，在此基础上，要把证据在诉讼中的核心地位和作用坚决落实到审判实践的始终，牢固树立证据规则意识，摒弃经验主义的束缚，走出超职权主义思想的泥沼，实现审判理念的根本转变；对于当事人及代理人，要积极加强证据意识和诉讼风险意识，尽快从超职权主义诉讼模式时期形成的依赖思想中解放出来，培育全新的诉讼观念，适应新形势下的诉讼活动要求。

    2、调整排期开庭方式。在肯定现有排期开庭方式所取得的成效的基础上，革除其中与执行新的证据规则不相适应的做法，寻求新的排期方式。建议将排定具体开庭日期的做法，改为限定最迟开庭期限的办法：（1）规定案件主审法官对案件进行首次开庭的时间，适用简易程序的最迟不得迟于接到案件之日起第二十五日，适用普通程序的不得迟于第六十日；（2）对案件确需进行第二次开庭的，适用简易程序的不得晚于首次开庭后7日，适用普通程序的不得晚于10日；（3）完善对排期开庭的监督、管理机制。建立对排期开庭执行情况的动态跟踪、考核制度，在规定的开庭期限内确有正当理由无法开庭的，应当报经审限监督部门审批。

    3、实行新的审判组织模式和工作运作机制。建立由一名法官、两名法官助理、一名书记员组成的基本审判单位，负责审理简易案件，有关送达、限期举证、确定开庭日期、证据交换等庭前准备工作及庭前调解、起草裁判文书（按照法官的裁判意见）等，均由法官助理负责实施；法官跟案不跟人，只负责庭前阅卷、开庭、对案件作出裁判、授权法官助理起草裁判文书、签发裁判文书、进行调研等。需要组成合议庭的，由审判长一人、法官两人组成。法官应当参照选任审判长的条件进行选拔，并根据基层法院的审判任务确定员额比例，法官助理由落选审判长、法官的审判员、助理审判员担任，对书记员实聘用合同制，缓解人员紧张的矛盾。

    4、扩充送达方式，适当放宽确认送达成立的条件。（1）增设送达方式，如笔录送达、照相或摄像记录送达、电子邮件送达，等等；（2）投递部门在邮件上注明当事人或其同住成年亲属拒绝签收的，一律视为送达；（3）适用留置送达时，不受邀请有关单位到场证明的限制；（4）公告送达的期限缩短为30日。

    5、适度拓宽法官履行释明义务的范围。考虑当前当事人在诉讼模式转型阶段适应新的证据规则的能力尚不容乐观的实际情况，应当强调法官对释明义务适当充分地履行的必要性，并及时通过司法解释适度拓展释明义务的范围。

    6、赋予法官主动启动调查程序、适当从宽确定调查范围以便对弱势当事人进行必要司法救济的自由裁量权。在诉讼模式转型的过渡时期，考虑到相当一部分在基层法院进行诉讼活动的当事人，在经济、法律文化水平、职业等方面居于弱势地位和诉讼观念的转变是一个渐进的过程的实际，如一律机械地遵从于新的证据规则所限定的人民法院调查收集证据的范围、启动方式，将给他们中的多数人增加诉讼负担和败诉的风险，不利于社会稳定。

    7、加大当事人消极应诉和证人拒绝履行出庭作证义务的风险。当事人拒绝参加诉讼，在很大程度上往往是基于对法律权威的蔑视和挑衅心理；证人拒绝出庭作证，实际上折射出正义感在当前社会生活中的日益减弱。对此，建议从以下方面加以改进：（1）对当事人无正当理由拒绝参加诉讼的案件，实行一审终审制；（2）在完善证人合法权益保护机制的前提下，从立法的高度，对有义务出庭作证而确无正当理由拒不到庭作证的证人作出惩罚性的规定，如可规定他们将来进行诉讼时，一律不得申请证人作证，也无权申请法院调查收集他们所主张的证据。